解读《浙江省志愿服务条例》 解析其出台历程

　这是一股巨大的社会暖流：整个浙江逾5700万人曾接受过志愿服务这是一场无匹的爱心接力：3万支服务队145万名注册志愿者活跃在一线，时报深度解读《浙江省志愿服务条例》及解析出台历程。
　　中新浙江网11月26日电 上周五，省十届人大常委会第35次会议落下帷幕。会上，《浙江省志愿服务条例》被审议通过，并决定于明年3月5日“学雷锋日”正式施行。
　　这部有关志愿服务的立法，对浙江近145万余名注册志愿服务者来说，是一种欣慰，也是一种自豪。今后，对于如何开展志愿服务，志愿服务中产生的权利和义务，发生的纠纷如何解决，志愿者自身权益保障等等，都能在这部《条例》上得到体现。而将“学雷锋日”确立为“志愿者日”，更是确立了志愿者、志愿服务组织的高尚地位，倡导全社会宣传志愿精神，尊重志愿者和志愿服务组织。
　　出台背景
　　浙江逾5700万人接受过志愿服务
　　志愿服务是一项在国际上广泛开展的社会公益活动，是一项涉及面广、影响深远的社会公益事业，也是一个地区社会文明进步的重要标志。
　　浙江志愿服务活动自1993年开始启动，经过多年建设，浙江志愿服务事业在队伍建设、活动开展、组织建设、作用发挥等方面都长足发展，整体水平位于全国前列。
　　同时，浙江还形成了以省级协会为龙头，高校、市县级协会为枢纽，以广大乡镇(街道)和社区志愿者服务队、服务站为基点的志愿服务组织网络体系。大约有近3万支志愿者服务队、逾145万名注册志愿者活跃在志愿服务第一线，提供了20多个服务系列、100多个服务项目的志愿服务。截至目前，已为全社会提供了9600多万小时的志愿服务，受益面达5700多万人。
　　为志愿服务立法时机已成熟
　　在很多人印象里，志愿服务也许只是共青团组织在节日时展开的一些学雷锋活动，或是大型活动时提供的一些志愿服务。正是这种认识上的局限，使得有些地方发生过一些对志愿服务不理解、不支持的现象。
　　在志愿服务实施时，由于对志愿者权利与义务的规定不够一致，义务大于权利的现象时有发生。志愿者参加服务的时间、地点、方式甚至人身安全得不到足够的保障。有些志愿活动缺乏稳定的经费来源，只能做一些临时性的活动，要保持长期化、规范化的服务活动比较困难。
　　在对志愿服务的对象、范围、评估、表彰等项目上，浙江并没有明确、统一的法律界定和政策保障。这些问题严重制约了志愿服务工作的可持续发展。因此，迫切需要一部地方法规来给予规范、保障。
　　在志愿服务立法方面，近年来已有广东、山东、福建、黑龙江、北京、南京、成都等17个省市分别制定出台了相关志愿服务条例。在浙江，已经有宁波、杭州两市分别于2002年、2003年通过了志愿服务立法，这些条例也为浙江省级志愿服务立法提供了很好的参考和借鉴。
　　出台经过
　　2001年以来，团省委连续多年向省人大提出省级志愿服务立法建议。
　　2006年12月，《浙江省青年志愿服务条例》被省人大常委会列为2007年度立法计划一类项目。
　　2006年年底，团省委成立由分管书记牵头的条例草稿起草小组。并于2007年3月形成条例草稿。条例草稿形成后，在省人大内司委的具体指导下，团省委与省人大内司委共同成立了条例草案起草小组，于7月形成了条例草案征求意见稿，并由省人大内司委印发全省各地和省级有关部门征求意见。同时，起草小组先后到宁夏、青海和本省杭州、宁波、温州等地调研，并召开省级有关部门座谈会，进一步征求意见。
　　2007年8月31日，省人大内司委召开会议，对修改后的条例草案进行了审议，并提交省人大常委会一审审议。
　　9月27日，省十届人大常委会第三十四次会议对条例草案进行了一审审议。
　　11月初形成草案修改稿。
　　11月6日，省十届人大法制委员会召开会议，对草案修改稿进行了审议,并提交省人大常委会二审审议。
　　11月21日，省十届人大常委会第三十五次会议对草案修改稿进行了二审审议，并于11月23日表决通过《浙江省志愿服务条例》。
　　深度解读
　　《条例》呈现多个创新点
　　《条例》共七章三十三条，虽然条文不多，但涵盖了志愿服务工作机构、志愿服务组织管理、志愿者的权利和义务、志愿服务的规范和管理、对志愿服务的激励和保障、有关法律责任等各个方面。与其他17个省市的志愿服务立法相比较，我省的《条例》内容更丰富，更具前瞻性，可操作性和实效性都比较强，呈现出多个亮点。
　　1.志愿服务涵盖所有年龄段
　　根据省人大常委会2007年立法的计划，条例的名称应该为《浙江省青年志愿服务条例》。但事实上，志愿服务不仅仅停留于青年志愿上，随着志愿服务的深入、普及，已有越来越多年龄层次的志愿者参与志愿服务。如果把立法调整范围从青年志愿服务扩大到所有年龄段人群的志愿服务，将更有利于整合社会资源，逐步建立社会志愿服务体系。更有利于动员社会各界力量参与志愿服务活动，也更有利于得到政府和社会的保障和支持。最终，省人大将条例名称从《浙江省青年志愿服务条例》更名为《浙江省志愿服务条例》。《条例》第十二条规定：“志愿者应当具备相应的民事行为能力。限制民事行为能力人，可以参加与其年龄、智力状况相适应的志愿服务活动，但应当征得其监护人同意或者由监护人陪同。”这就为所有人参与志愿服务提供了法律依据。
　　　2.帮助未登记组织解决“户口”问题
　　《条例》规定：“本条例所称志愿服务组织，是指依法登记注册，从事志愿服务活动的非营利性社会公益组织及其分支机构、团体会员”——这是对浙江志愿服务组织的概念界定。浙江自开展志愿服务以来，各类组织发展迅猛，形式多样，种类繁多。通过界定志愿服务组织这个概念，可实现既规范工作，又促进发展的双重效果。
　　这一概念界定通过“依法登记注册”这一条件限定，有利于加强对志愿服务组织的管理和服务，规范它们的工作；而规定“及其分支机构、团体会员”，又为那些在现行条件下未能依法登记注册的有关组织，开辟了一个有效的解决途径，只要成为经依法登记注册的志愿服务组织的分支机构或团体会员，就可以纳入条例统一调整规范，同时也不影响这些组织在条件成熟时依法登记成为独立社团法人。
　　3.志愿者有了“娘家”
　　志愿服务作为社会公益活动，已不局限于某个行业、某个领域，当前志愿服务工作已经远远超越了任何一个部门的工作范围，因此亟需有一个综合协调机构来指导、协调浙江志愿服务工作。
　　同时，《条例》第四条规定：“省、市、县(市、区)设立志愿服务工作委员会，负责指导、协调成员单位和志愿服务组织、志愿服务活动及其相关工作。志愿服务工作委员会成员单位依照各自职责做好志愿服务的指导和保障工作。志愿服务工作委员会的办事机构设在同级共青团组织。”在立法的推动下，今年9月份，由省委省政府领导牵头，宣传、政法、共青团、关工委、民政、教育、公安、工商、财政、人事等单位和部门共同组成了浙江省志愿服务工作委员会，负责指导、协调浙江志愿服务工作，办公室设在团省委。
　　4.三层阶梯组成工作体系
　　志愿服务工作委员会、志愿者协会、志愿服务组织是志愿服务的主要工作机构，也是志愿服务重要的协调、管理和组织部门，但这三者之间的关系，又是怎样的呢？
　　对此，《条例》第八条规定：“省、市、县(市、区)成立区域性志愿服务组织，名称为志愿者协会。志愿者协会应当依据《社会团体登记管理条例》，在县级以上人民政府民政部门依法登记成立”；“国家机关、社会团体、企业事业单位、居(村)民委员会以及其他组织，根据需要成立的志愿服务组织，可以申请加入志愿者协会，成为其分支机构或者团体会员”。这样就进一步明确了志愿服务工作委员会、志愿者协会、志愿服务组织三者的工作架构关系，确定了以志愿服务工作委员会为指导协调、志愿者协会为核心主干、其他志愿服务组织为重要力量的志愿服务工作体系。
　　5.保障激励机制进一步明确
　　为促进志愿服务这项社会公益事业全面可持续发展，条例也规定一些相配套的保障激励机制。如：“各级人民政府应当为志愿服务活动的开展和志愿服务工作委员会的日常工作提供必要的经费等保障”；“鼓励组织、个人对志愿服务组织和志愿服务活动进行捐赠、资助。捐赠者和资助者依法享受税收等方面的优惠”；“各级人民政府对表现突出的志愿服务组织、志愿者以及对志愿服务有突出贡献的组织和个人，给予表彰和奖励”；“鼓励国家机关、社会团体、企业事业单位和其他组织在招考公务员或者招聘人员时，在同等条件下优先录用、聘用志愿服务表现突出的志愿者”等等，这些规定为志愿服务事业的可持续发展提供了有力保障和支持，必将大力促进志愿服务的深入开展。
　　6.保险和书面协议成服务各方最大保障
　　在志愿服务过程中，由于此前对权利义务不够明晰，造成志愿者权利义务不对等，志愿服务对象以及志愿者的个人信息被泄露，志愿者收取志愿服务对象报酬等各种现象时有发生，这不仅给志愿服务带来了负面影响，也给维护保障志愿服务各方合法权益造成很大困难。因此，条例第十八条规定：“开展高风险或者涉外的志愿服务以及为大型社会活动提供志愿服务，志愿者、志愿服务组织和志愿服务对象之间应当签订书面协议，明确各方的权利和义务；开展其他志愿服务，一方要求签订书面协议的，应当签订书面协议”。条例以签订志愿服务协议这种形式，来明确志愿服务各方权利和义务，有利于保障志愿服务各方的权利，履行相应的义务。同时，第十九条还规定：“志愿服务组织和志愿服务对象应当根据服务项目需要，对参加志愿服务的志愿者进行必要的专项服务培训，办理相应的人身保险，并提供必要的物质和安全、卫生保障。”
　　7.未经组织安排的志愿服务亦受法律保护
　　虽然条例主要调整规范是经志愿服务组织安排，志愿者自愿、无偿实施的志愿服务活动。但对于社会各个方面开展志愿服务活动，对未经志愿服务组织安排的自愿、无偿服务他人和社会的行为，条例亦作了规定。因此，条例第二十六条规定：“国家机关、企业事业单位和工会、共青团、妇联等团体以及其他组织，应当鼓励本单位、本系统的人员参加志愿服务活动，并提供必要的支持”；“未经志愿服务组织安排，个人自愿、无偿地服务社会和帮助他人的，可以与受助者约定服务内容、双方的权利和义务等事项，其合法权益受法律保护”。
　　行动实录
　　那些闪亮的日子那些追梦的人
　　1993年11月，一场声势浩大的“保护西湖绿色行动”活动在杭州吹响号角。数以万计的青年志愿者通过团组织招募的形式，热情洋溢地投入到这次活动中。清理淤泥、宣传环保，首次亮相杭城的青年志愿者，给市民留下了深刻而又美好的印象。
　　1996年11月的一次“设摊”招募，也许是杭州市志愿服务工作的第一个里程碑。刚刚大学毕业分配到团杭州市委的蒋应东，接到一个在武林广场“摆摊”的任务。一张桌子，一条招募青年志愿者的横幅，一天下来，居然也有30多位市民报名，这一收获使蒋应东他们颇受鼓舞。受到鼓舞的结果是在延安路、体育场路栏杆广告牌上出现了一组志愿者公益广告，经社会招募的自愿报名市民志愿者不断增多。
　　2000年西博会，以小红帽为标志的志愿者活跃在每一个需要的角落，成为西博会一道最亮丽的风景线。从这一届开始，每年西博会向社会公开招募的一万名志愿者在翻译、礼仪、导游等近200种岗位上服务，每年的志愿服务总时数达50万余小时，受益人次20万。通过西博会这一舞台展示，志愿者的概念已深入民心。
　　2001年7月，杭州市青年志愿者协会正式更名为杭州市志愿者协会。
　　2002年8月，经杭州市政府批准，有4个事业编制、全额拨款的全国首家省会城市志愿者工作指导中心——杭州市志愿者工作指导中心挂牌成立。目前，全额拨款的事业编制已增至6名。
　　奉献光和热，美哉志愿者
　　在一次民意调查中，有90%的杭州市民表示“有机会愿意参加志愿服务活动”。
　　志愿者是啥？有人说，就是“卖苦力的”。黄金周，人们在游玩，志愿者在景区“卖苦力”；西博会，人们在享受休闲快乐，志愿者忙碌着“卖苦力”；电影节，人们观电影赏明星，志愿者眼睛盯牢的只能是服务对象……
　　刘子延和徐莉，是杭州660万市民中的一对普通夫妻。丈夫从事影视工作，妻子是计算机教师。本可以惬意生活，他们却与另外12名援外志愿者去了非洲。过去的一年里，他们为埃塞俄比亚国家新闻部服务，负责帮助当地开展计算机网络建设。
　　在杭打拼20年，陈平已是一家影视公司的副总。生活无忧时，他加入了志愿者队伍，要问这位“卖苦力的”怎么想。他说：“我喜欢这座城市，喜欢帮助别人。”
　　67岁的徐德章，志愿者当了9年，算起来已服务1万多小时。这份没有报酬，也没有鲜花和掌声的工作，老人却认定就是自己退休后的人生定位——“志愿工作是我的第二次事业，这项事业永远不会退休。”
　　从7年前单纯为陪孩子参与志愿服务，到如今热衷这份志愿工作，罗红，一家外贸公司的办公室主任，拽着丈夫，牵着儿子，全家投入到志愿服务活动中去。她让一家人都苦了，累了，可她却“一根筋”地认为——“能培养儿子的社会责任感”、“这种生活方式很健康、也很积极。”
　　志愿者也曾遇到不公对待
　　由于法律缺位，为公众无私奉献的志愿者，自身权益得不到保障的情况时有发生。
　　陈平担任杭州市志愿救助劝导服务队队长时，有过一回令他伤心的遭遇：有一次，他带领6位志愿救助劝导服务队员到延安路，对城市流浪乞讨人员进行志愿救助劝导。在龙翔服饰城门口时，他们遇到一个30来岁的残疾人，按照杭州市对城市流浪乞讨人员救助劝导的有关规定，劝其离开公共场所到救助站接受救助。可是，这名残疾人不但没有接受志愿者们的好意，反而摇着轮椅撞向志愿者……
　　像这样的情况，救助劝导服务队不少志愿者都经历过。
　　“在搀扶老人、儿童或残疾人过马路时，我们自己也有可能受到意外伤害。”有志愿者说出自己的顾虑。
　　此外，还有人把志愿者看成是廉价的劳动力，随便吆喝、指使，认为志愿者应呼之即来，挥之即去。也有单位打着“志愿服务”之名，进行无“志愿服务”之实的商业行为。
　　志愿者流汗又流泪
　　志愿者徐德章举了个例子，某车展单位向组委会申请志愿服务。很快，30多名志愿者被派往展会现场。但令人惊愕的是，参展某企业居然要求志愿者脱下“小红帽”，换上印有企业广告的帽子和广告衫。志愿者耐心向该企业宣传志愿服务的性质后，对方竟然提高嗓门喊：“这么简单的忙都帮不上，要你们来干什么？”
　　明明派去的是提供特长技术服务的志愿者，却被当作搬运工使唤；为展会忙前忙后一天，却喝不到一口会展单位员工都有的矿泉水……志愿者在少数被服务对象的眼中，成了呼之即来、挥之即去的免费劳动力。“这让我们觉得心寒。”老徐痛心地说。
　　除了不理解、不支持，志愿者工作也遇到过一些尴尬。由于活动缺乏稳定的经费来源，使得长期化、规范化的志愿服务难以为继。对志愿服务的对象、范围、评估、表彰等缺乏明确、统一的法律界定和政策保障，也给志愿者工作的深入开展带来一定难度。
　　嘉兴有支反扒志愿者服务队
　　嘉兴市有支反扒志愿者服务队，他们让小偷闻风丧胆，被市民称为“神眼”。
　　2005年6月，反扒志愿者张康杰见义勇为，挺身而出，面对还在滴血的尖刀和数名犯罪分子的围攻，依然挺身而上，用自己生命谱写了一首正义之歌。
　　在张康杰英雄事迹的鼓舞下，志愿者牺牲个人利益，苦练反扒技能，活跃在街头巷尾，给那些扒窃者以沉重打击，为出行市民带去平安。
　　这支服务队成立于2004年12月25日。志愿者自愿、义务、业余开展反扒工作，这是个与犯罪分子面对面打交道的工作，他们面临着种种意想不到的困难和危险。
　　2005年，嘉兴市区公交沿线扒窃案件发案率同比降低近50%，有效打击了扒窃分子的嚣张气焰。团省委、省青年志愿者协会评定出2005年度“浙江省志愿服务杰出集体”，嘉兴市反扒志愿者服务队榜上有名，这也是2005年度该市唯一获得该荣誉的集体。
　　大学生活散发志愿之光
　　“进大学第一天，我看到一个个小红帽在烈日下迎接新生入学。他们让我印象深刻。从那天起，我就下决心要加入这个组织。当志愿者的一年里，我的服务时数达到了800小时。”这是大学生志愿者张伊雯的自述。
　　大学生，一个朝气蓬勃的人群。休博会时，他们头戴小红帽为中外游客指引服务；钱塘江边烟花绽放时，他们在各入口维持秩序……
　　杭州现有注册志愿者中，60%是大学生，他们在参与大型活动、绿色环保、敬老助残等方面做出了许多贡献。当志愿者，已经成为不少大学生热爱的一种生活方式。
　　刚刚从浙江理工大学毕业的余昉宏，和9位同学一起，荣膺首届杭州十佳大学生志愿者。四年的大学生活，余昉宏一直当志愿者。只要有空，他就以小红帽、红马甲的形象出现。今年夏天，余昉宏大学毕业了。现在，他白天工作，晚上则回到高校为大学生做志愿者理念的培训。
　　1000小时，这是中国计量学院青年志愿者总队队长吕俊的志愿服务累计时数。这1000小时，他帮助了无数素不相识的人们——志愿服务西博会、当休博园百城馆讲解员、在民工子弟学校支教……吕俊说，当志愿者已经给了他丰厚的回报——在帮助别人的时候，他得到了别人发自内心的感谢，这些都让他觉得快乐。